Рахим Ошакбаев: Раздутый квазигосударственный сектор – системная ошибка Казахстана

Известный экономист поделился своим видением ключевых проблем Казахстана и предложил подходы к их решению. Консультативно-совещательные органы по экономическим вопросам при правительстве Казахстана будут работать более инклюзивно. Во всяком случае на это надеется председатель попечительского совета центра прикладных исследований "Талап" Рахим Ошакбаев. В эксклюзивном интервью LS он рассказал, о чем эксперты говорили на первой встрече с премьер-министром Бахытжаном Сагинтаевым и что намерены предлагать в последующем, сообщает Qamshy.kz.

- Рахим, давайте начнем с подоплеки. Как и почему произошла встреча экспертного сообщества с премьером?

 - Мне кажется, что у правительства есть понимание того, что адекватным ответом на текущие вызовы в экономической сфере является повышение так называемой инклюзивности, то есть вовлеченности разных групп населения в реальную дискуссию. Для повышения качества решений необходима обратная связь. Поэтому меня попросили помочь с организацией встречи премьер-министра с неправительственными экспертами. Для того чтобы они имели возможность ознакомить премьер-министра со своими выводами, предложениями. Каждый из них имеет активный публичный профайл, часто выступает по различным темам в экономической политике.

Беседа прошла очень интересно, конструктивно. Премьер с большим вниманием выслушал всех и дал понять, что подобный диалог будет продолжен в рабочем формате уже непосредственно с руководителями государственных органов. Насколько я понял, с первого ноября, наверное, будет организован какой-то формат совета по экономической политике. Туда будут приглашены представители экспертных кругов. Они смогут адресовать членам правительства вопросы, поднимаемые ими на страницах социальных сетей, на страницах газет. При этом будут не просто получены ответы, а, я надеюсь, начнется дискуссия, которая в том числе повлияет на улучшение качества экономической политики правительства во главе с Бахытжаном Абдировичем.

 - Какие темы затронули ваши коллеги?

 - Они поднимали фундаментальные, институциональные вопросы: отделение власти от собственности, верховенство права, необходимость дальнейшей реальной реализации институциональных реформ в отношении транспарентности госорганов.

Говорили о верховенстве закона, поскольку это ключевой вопрос для экономического развития. Мы сейчас по формальным критериям выглядим страной, привлекательной с инвестиционной точки зрения для ведения предпринимательства. Однако правоприменительная практика, к сожалению, дают сбои.

Кроме того, затронули тему свободных экономических зон. Те инвестиции, которые государство сделало в их развитие, не дали серьезного хорошего результата. Необходимо этот вопрос внимательно рассмотреть. По словам премьера, у него тоже складывается впечатление, что СЭЗ необходимо конвертировать в индустриальные зоны.

Были подняты и проблемы банковской системы. Ведь ее состояние сейчас, дипломатично скажем, не очень хорошее - требуется докапитализация. Повисает в воздухе вопрос: за чей счет она будет сделана? Либо это снова будет национализация убытков? То есть государство за счет средств Нацфонда, а значит за счет общих денег наших граждан будет спасать частные банки, как это было в 2008 году с непонятным результатом. Либо акционеры все же пойдут на какую-то докапитализацию, а есть ли у них такие финансовые возможности? Ситуация складывается таким образом, что вопрос не решается, потому что он очень сложный и определенные стейкхолдеры будут занимать выжидательную позицию. То есть перед угрозой финансовой дестабилизации государство будет вынуждено пойти на спасение этих банков.

Здесь возникает этическая дилемма: насколько это правильно? Деньги, которые мы сейчас отдаем бизнесу по государственным программам, которые мы отдаем банкам, по сути, это деньги не вложенные в более важные, на мой взгляд, вещи. Например, в развитие человеческого капитала и инфраструктуру. Здесь появляется большое поле для открытой общественной дискуссии.

Также поднималась проблема волатильности обменного курса. Я считаю, что это сейчас по важности один из ключевых вопросов в тактическом плане. Мы больше года назад перешли на свободно плавающий обменный курс, в результате чего произошла довольно серьезная девальвация тенге что стало отражением накопленных дисбалансов.  В то время была довольно громкая полемика между сторонниками девальвации и теми, кто предлагал оставить курс на прежнем уровне. Поскольку диспаритет с российским рублем, как вы помните, в 2014 -2015 году очень серьезно дал о себе знать, то экономика понесла серьезные потери. Но наше предложение о необходимости девальвации Национальный банк трансформировал в свободно плавающий обменный курс, что не есть совсем одно и тоже.

Я всегда выступал сторонником того, чтобы мы делали занижение курса по отношению к валютам наших основных торговых партнеров, в первую очередь России, но оставляли его в рамках небольшого фиксированного коридора на определенный хотя бы краткосрочный период. И если фундаментальные факторы будут требовать ослабления валюты, чтобы рынок знал возможную дату пересмотра фиксированного валютного коридора.

Мы перешли на плавающий курс и больше чем за год курс показывает очень высокую волатильность. Причем она слабо коррелирует с фундаментальными факторами, от которых мы зависим. Это цена на нефть и курс российского рубля.

Ряд участников рынка и наблюдателей полагает, что регулятор, несмотря на декларацию свободного курса, на самом деле вмешивается в процесс и делает интервенции. Таким образом, сейчас он, возможно, зафиксировал его на определенном значении, исходя из ориентиров, известных только ему самому и на только ему одному известное время. Например, недавно на фоне сообщений о фиксации добычи  странами - членами ОПЕК, цена на нефть вроде пошла вверх, потом снова вниз, рубль стал слабеть, а тенге укрепляться. То есть пошло разнонаправленное движение. Хотя у нас корреляция должна была быть совершенно понятной.

И это нехорошо, потому что наша фундаментальная цель в долгосрочной перспективе – это повышение доверия к монетарным властям. А когда говорится одно, а по факту делается другое или есть сомнения в том, что делается, это не способствует повышению доверия, уверенности в нашей национальной валюте.

Потом мы говорим про дедолларизацию, которая, если и происходит, то происходит в незначительных объемах и называть ее так, наверное, не совсем правильно. Поэтому ключевой вопрос сейчас – дать ориентиры по курсу.

Самые негативные последствия свободного обменного курса в условиях Казахстана, если этому режиму реально дадут случиться,  – это высокая волатильность, которая не даст возможность экономическим агентам ни планировать, ни инвестировать. Курс будет фундаментально зависеть от цены на нефть, которая по определению сейчас очень волатильна, что предопределяет соответствующую волатильность курса тенге. Например, если волатильность цены на нефть будет составлять скажем +/-15%, а это не выглядит нереальным, то это значит, что, теоретически, курс тоже может вслед за ценой на нефть меняться в диапазоне +/- 50 тенге. Это абсолютно недопустимо. Поэтому регулятор вынужден сглаживать колебания. Но на каких значениях и на сколько он будет держать курс, никто не знает.

Поэтому очень рискованно открывать валютные позиции - брать на исполнение контракты, в которых высока импортная составляющая, делать инвестиции и т.п. Потому что курс может непредсказуемым образом заметно измениться и ты понесёшь потери.

Я много дискутировал с разными банкирами, с экономистами, и, к сожалению, пока не так много людей, которые поддерживают эту идею. Но мне кажется, что все-таки нужно начинать дискуссию на тему "Нужен ли нам свободно плавающий курс тенге?".

Лучше сделать его значение заниженным, но зафиксировать хотя бы на год, чтобы потребители и бизнес могли четко знать хотя бы ближайшее будущее. Надо дать им самые высокие политические гарантии того, что курс не изменится до какой-то определенной даты. Если фундаментальные факторы – цены на нефть, курс рубля – покажут за этот период какие-то изменения, то мы все равно должны держать курс, но до определенной точки.

Одним из контраргументов было то, что удержание курса оказывает серьезное давление на золотовалютные резервы. Да, экономические субъекты будут вести себя рационально. Если они увидят, что нефть пошла еще больше вниз, а курс фиксированный, и они знают дату возможного пересмотра этого краткосрочно фиксированного значения, то они будут покупать валюту к дате возможного пересмотра. И это окажет определенное давление на золотовалютные резервы, но зато частный сектор не понесет больших потерь.

Это лучше, чем непредсказуемая одномоментная девальвация, когда большинство экономических агентов потеряло по своим открытым валютным обязательствам. Повторюсь, непредсказуемость свободно плавающего курса сдерживает предпринимательскую активность и привлечение инвестиций. Это в свою очередь способствует росту безработицы и социальной напряженности.

- Какие вопросы затронули вы лично?

- В первую очередь несбалансированность бюджета. У нас свыше 50% доходов бюджета формируется за счет трансфертов и экспортной таможенной пошлины. Мы видим, что мы сейчас тратим Нацфонд. Больше всего экономистов сейчас настораживает безудержная экспансия бюджетных расходов. В 2016 году, по уточненным данным, траты выросли на 23%. Но на самом деле мы не можем себе этого позволить с точки зрения ненефтяных доходов.

Все больше факторов говорит о том, что мы находимся в технологическом сдвиге от экономики, основанной на углеводородных энергоносителях, к другой модели, менее зависимой от них. В этих условиях цены на нефть будут низкими.

Мы можем очень быстро, в течение пяти лет потратить все свои резервы, и потом у нас будет очень жесткое приземление, когда мы не сможем обслуживать взятые обязательства. Поэтому, на мой взгляд, было бы гораздо рациональнее сейчас сократить текущие расходы бюджета, порезать неэффективные государственные программы, существенно сократить финансирование квазигосударственного сектора.

За счет сэкономленных денег можно сделать так называемый бюджетный маневр. То есть снизить налоговую нагрузку на бизнес и инвестировать средства Нацфонда в развитие.

Наверное, нам даже необходим отдельный бюджет развития в первую очередь человеческого капитала, во-вторых - инфраструктуры.

- Но ведь инфраструктура создается…

- Да, у Казахстана есть программа "Нурлы жол", которая очень нужна. Некоторые даже жалеют, что эту программу не запустили еще раньше, в двухтысячных годах. Инфраструктуру, безусловно, развивать нужно, но меня очень смущает, что мы не повышаем расходы на образование.

- Перекос бюджета стал одной из причин падения Казахстана в глобальном рейтинге конкурентоспособности ВЭФ?

- Да, по вопросу сбалансированности бюджета мы откатились на 98 позиций. Если вы смотрели рейтинг, то знаете, что в целом мы упали с 42-го на 53-е место.

- Министр национальной экономики считает, что на снижение рейтинга повлияло то, что замеры были произведены в марте, когда царила сложная макроэкономическая ситуация. Но, насколько я понимаю, вы уверены, что есть какая-то системная ошибка?

- Безусловно, системная ошибка у нас есть. Это раздутый квазигосударственный сектор, который буквальным образом пожирает бюджетные деньги и угнетает предпринимательскую активность. Все попытки по его сокращению путем народного IPO, приватизации и т.д. не приносят значимого эффекта.

Я предложил попробовать другой подход - сделать ограниченный список компаний, в которых государство может присутствовать. Все остальные должны быть в определенный период времени либо приватизированы, либо ликвидированы. То есть надо сделать так, чтобы имели право находиться в государственной собственности только те компании, которые будут включены в список, и он должен быть очень ограниченным. Включение в него должно происходить на основе реальных дискуссий как минимум в совете по экономической политике, каком-то общественном совете, исходя из экономической целесообразности.

Президент нас чему учит? Всеобъемлющему экономическому прагматизму. Мы должны оценивать все с этой точки зрения. Например, нужны ли нам инвестиции в производство солнечных батарей государством? Наверное, не нужны. А ведь есть такая компания Astana Solar. В свое время Продкорпорация занималась производством помидоров, переработкой хлопка. Нам это нужно? Наверное, нет. Но вы сейчас посмотрите план приватизации. Там была Продкорпорация, но потом ее убрали оттуда.

Госаппарат потихоньку выхолащивает решения президента. Этот список протекает, нет никакого наказания за его нарушение. Лучше сделать этот список закрытым. Пусть в нем будет, условно, триста компаний. Нужно четко приписать процедуру включения в этот список. Сделать юридически ничтожными решения любых государственных органов по вхождению государства в уставный капитал какой-либо компании, пока она не будет включена в список.

- Получается, что депутат Карагусова права, когда говорит, что долг квазигосударственного сектора надо считать вместе с госдолгом?

- Да, это называется расширенное понимание государственного долга. Причем на это есть официальная рекомендация Международного валютного фонда, которую мы приняли. Нацбанк ведет статистику расширенного государственного понимания госдолга, который составляет $33 млрд. Когда правительственные чиновники говорят, что у нас государственный долг маленький – всего $12,8 млрд, они правы с точки зрения того, что это официальный госдолг.  Но долг квазигосударственного сектора, исходя из принципа преимущества существа над формой, тоже надо рассматривать как госдолг. Потому что государство будет по нему отвечать. Пусть не прямо, а косвенно. Вы посмотрите, сколько вливаний идет в квазигосударственный сектор под различными предлогами. На самом деле это делается просто для поддержания ликвидности, чтобы у них ковенанты не выстрелили, чтобы нацкомпании могли обслуживать свои долги. То есть, как ни называй, все равно это бюджетные деньги, которые уходят в квазигосударственный сектор, чтобы он мог продолжать  свое существование.

- Что нужно для отсечения квазигосударственного сектора от бюджета? Политическая воля?

- Да, политическая воля нужна. Но еще нужна так сказать "дыхалка", большой запас выносливости. У нас с этим проблема. Я проанализировал большинство экономических программ. Все, что там написано, вызывает у меня восторг как у относительно либерального экономиста. Все очень правильно написано, но улучшения не происходит. Почему? Проблема в реализации, в исполнении. Потому что не хватает настойчивости для напористого и постоянного проведения выбранного курса. У нас же постоянно метание идет.

То мы развивали частную пенсионную систему, потом взяли и по сути ее национализировали путем упразднения частных управляющих компаний и создания ЕНПФ. Теперь опять хотим переделать эту систему. Таких примеров очень много. А нужно выбрать четкую цель и упорно к ней идти. Но я очень сомневаюсь, что при текущей институциональной силе государственного аппарата и квазигосударственного сектора можно провести реальное и значимое сокращение присутствия государства в экономике. Пока ни у кого не получилось.

Квазигосударственный сектор – это неотъемлемая часть правительства. Руководители нацкомпаний могут возглавлять госведомства, потом снова работать в компаниях. Поэтому на любой позиции они защищают интересы квазигоссектора. Там есть много формальных и неформальных связей. Поэтому очень тяжело сделать так, чтобы правительство взяло и само свою часть ампутировало.

- О чем будете говорить на следующих заседаниях?

- Я бы хотел поднять следующие вопросы: бюджетный маневр, который в себя включает оптимизацию расходов бюджета на 2017-2019 годы; серьезный анализ и ревизия эффективности государственных программ, таких как ГПИИР, "Агробизнес", "Дорожная карта занятости", "Дорожная карта бизнеса", развитие регионов. Мы хотим дать свои предложения по новой концепции Нацфонда, а также по поправкам в Бюджетный кодекс, так сказать, новые бюджетные правила; вопрос налоговой реформы, как минимум сохранение статус-кво либо снижение нагрузки на МСБ.

Второй большой блок связан со снижением присутствия государства в экономике, формированием закрытого списка государственных предприятий. Необходимо дать релевантную методику измерения квазигосударственного долга, контроля присутствия.

Третий блок вопросов – это, безусловно, восстановление кредитования экономики. Для этого нам необходимо прийти к каким-то решениям по краткосрочным ориентирам по фиксированному заниженному курсу. Кроме того, нужна чистка ссудного портфеля банков и решение вопроса о рекапитализации. Либо нам нужно санировать проблемные банки, признавать убытки. Это, безусловно, повлечет за собой рост недовольства среди вкладчиков, среди кредиторов и депозитариев. Но это неотъемлемый элемент рыночной экономики, нельзя его все время блокировать. Рыночная экономика должна наказывать за неправильные инвестиционные решения, кто-то должен понести убытки. А мы все время убытки национализируем, перекладываем на государство.

Четвертый блок – это, безусловно,  реализация и расширение институциональных реформ президента. В первую очередь это транспарентное государство. Для этого мы предлагаем создать так называемый Delivery Unit. Это экспертный орган, который мог бы независимо от правительства, но подчиняясь напрямую премьер-министру, давать ему оценку  эффективности реализации государственных программ и реального прогресса в проводимых институциональных реформах. В этом блоке также стоит вопрос повышения открытости правительства. Это, кроме всего прочего, вопрос прозрачности бюджета. Мы, как аналитики, профессионально изучаем бюджет и видим, что транспарентность в нем ограничена. Данные разбросаны и неудобны для анализа.

Пятый большой блок - это углубление образовательной реформы и, как минимум, удвоение расходов на образование. Особенно среднее образование. У нас сейчас показатели по финансированию образования в два раза ниже, чем минимальное значение в странах ОЭСР. Отдельный вопрос - эффективность этих расходов. Потому что сейчас если спросить министерство образования: "Вот вам удвоение бюджета, куда вы потратите эти деньги?", скорее всего они  растеряются.

Здесь важен вопрос зарплаты учителей, подготовки педагогических кадров. У нас должны быть очень сильные педагогические вузы. В казахстанских школах учатся 3 млн детей, 2,7 млн еще не пошли в школы. Таким образом, на рынок труда у нас пока не вышло порядка 7 млн человек, то есть примерно 40% нации. Если система образования не даст им конкурентоспособные специальности, то они пополнят ряды безработных. Им будет тяжело выйти из порочного круга нищеты, когда их образование не позволяет получать высокие доходы, а из-за низких доходов в свою очередь уже их дети не получат конкурентоспособного образования. А это уже совершенно другой цивилизационный вектор страны.

Это самое главное. Если бы мне сказали: "Если выбрать из твоих предложений только одно изменение, то что ты предлагаешь", безусловно, это будет  не квазигосударственный сектор, не налоги, а в первую очередь это будут вопросы образования.